宪法和法律制定行政法规。

根据《宪法》第八十九条第一项，国务院行使下列职权：根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。国务院作为我国的最高行政机关，负责执行全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，并根据这些法律制定具体的行政法规。

这意味着，国务院在行使其权力时，必须严格遵循宪法和法律的规定，不得超越其职权范围。同时，制定行政法规的过程也需要经过严格的程序和审查，以确保其合法性和有效性。